导读：近日，《中华人民共和国仲裁法（修订草案）》（以下简称《2024草案》）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议后，向社会公众公布并征求意见。本文为笔者基于个人从业经验就《2024草案》第二十三条提出的建议，不代表任何机构观点。
本文涉及条文如下：
《2024草案》第二十三条（新增条文）：
国务院司法行政部门依法指导、监督全国仲裁工作，完善监督管理制度，统筹规划仲裁事业发展。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门依法指导、监督本行政区域内仲裁工作，对违反本法规定的仲裁委员会及其组成人员、工作人员责令改正，视情节轻重给予警告、通报、批评、上一年度收费金额百分之一以上百分之十以下的罚款、没收违法所得、限期停止仲裁活动、吊销登记证书等处罚。
《2024草案》公布并征求意见以来，第二十三条新增条款在仲裁业界引发轩然大波，批评者称该条为行政干预大开方便之门；而支持者则认为责任到人/部门是实现管理最有效的手段，完善司法行政部门的职责和权力有助于更好地管理全国仲裁工作。
笔者认为，该条新增行政管理的职责并划定其行政处罚的权力范围是在仲裁工作的监督管理方面以“有形之手”取代“无形之手”的尝试。这种尝试与仲裁发展规律不符，尤其是第二款的规定，可能阻碍中国仲裁工作的高质量发展和涉外法治建设。笔者认为，在仲裁工作的监督管理方面，现行《仲裁法》框架下政府与市场本就各司其职。实践中，“有形之手”在现行《仲裁法》框架下也并非毫无作为。在《仲裁法》颁布近三十年来，正是“无形之手”与“有形之手”共同作用，才造就了中国仲裁工作的快速发展、才使中国的机构仲裁经验在国际范围内逐渐被研究和接纳。因此，笔者建议，《2024草案》应当取消第二十三条的规定。即便基于明确司法行政部门参与仲裁工作监督管理的职责和定位需求，可以保留第二十三条第一款规定，取消第二款规定。需要特别强调的是，事物正常发展的过程中，难免存在棘手和极端的个别情况，但应对仲裁工作中可能存在的个例偏颇和不法，仍然可以依靠司法和市场的纠偏。下文笔者以曾经任职的北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心（以下简称北仲）为例，阐明现行《仲裁法》框架下“无形之手”和“有形之手”如何共同实现对仲裁工作的监督和制约。寡闻漏见谨作抛砖引玉之用。
一、现行《仲裁法》框架下“有形之手”可以实现有力的监督和制约
现行《仲裁法》框架下，仲裁机构的设立需由政府组织有关部门和商会统一组建。在实际执行过程中，政府的“有形之手”完全可以依法从源头上塑造和决定有利于仲裁工作高质量发展的体制机制。例如，北仲自1995年成立时《北京仲裁委员会章程》（以下简称《章程》）即经北京市政府批准设置。在过去三十年的发展中，北京市政府本着实事求是的态度，协助北仲委员会对《章程》的历次修改广泛征求意见，并提供了有效的指导和建议，理顺了仲裁机构组织架构中关于委员会定位、科学决策和评估机制的搭建等一系列重大的体制机制问题。正是“有形之手”的监督和支持，才奠定了北仲在国内仲裁工作中实现跨越式发展的制度基础，使北仲有机会在国际仲裁工作中逐渐成为中国仲裁的窗口之一。例如，在北京市政府的指导下，北仲历届委员会探索设置了纪律委员会、薪酬与绩效考核评估委员会、发展委员会等多种内部管理和自决机制，并在最新一轮体制改革中新设了监事会制度。这些体制改革经验有助于坚持仲裁机构管理与仲裁庭独立裁决相结合，保障委员会的决策、监督职能落到实处。再譬如，从委员会层面看，北仲每一届委员会均由上一届委员会协商北京市政府、各类社团、行业组织、相关部门，在符合国务院法制局【1998】27号文件及《章程》规定的基本要求之上，从与仲裁事业发展相关的角度出发，优中选优，不断吸收社会各界权威人士组成委员会进行决策。这一过程专业、科学，由主管部门指导和监督。因此，笔者认为，在现行《仲裁法》框架下，“有形之手”完全可以从源头治理，对仲裁工作的监督管理实现标本兼治的效果。尤其是，《2024草案》第二十三条第二款将行政处罚的内容列入其中，是用外部处罚覆盖机构自律和行业自律的安排、是一种舍本逐末的安排，不符合对裁判、判断工作监督管理的基本规律——例如《法官法》第四十八条设立惩戒委员会的模式，对裁判工作的监督可以吸纳各方代表，但是否处罚仍应由裁判机构自身决定。
二、现行《仲裁法》框架下“无形之手”的监督与制约被证明有效
以北仲为例，自1995年起，每届委员会任期内安排办公室逐年将包括案件信息、财务信息、研究拓展信息等绝大部分工作信息主动向社会公布，主动向主管部门报备，有效实现社会监督和主管部门监督。这并非是基于某种“有形之手”的要求，完全是基于北仲委员会对仲裁工作市场化发展的战略判断以及这种判断的正向反馈。从仲裁工作人员层面看，北仲早在1998年就在主管部门的指导和批准下，主动放弃行政编制利益，摸索自收自支的“市场化”管理模式。近年来更是实现了新一轮的体制机制改革，采取全员市场择优招聘的市场化运作模式。在劳动合同关系的框架内，北仲全员被置于一套行之有效的工作绩效体系中，综合品德、能力、贡献等方面进行绩效考核。按照历届委员会的要求，在北仲工作团队内部推行因事设岗、差异化薪酬、能上能下、优胜劣汰的竞争性管理制度，在内部形成了客观科学的监督制度和奖惩明确的制约机制。正是这一市场化的监督和制约不仅能够让机构的发展与人员的发展相辅相成，更激发了北仲工作团队的主观能动性，在过去三十年敢为人先地进行了多次重大的仲裁制度创新、取得的机构仲裁经验在世界范围内赢得了喝彩。从仲裁员层面看，北仲在《仲裁法》基本要求之上设置了严格的仲裁员准入门槛，创设并不断完善了仲裁员的入门培训和面试考核工作，持续组织业务培训，不断强化仲裁员自我约束的意识。同时，北仲通过《章程》《仲裁员聘用管理办法》《仲裁员守则》《仲裁员办案指南》以及内部一系列办案规范等多种形式明确杜绝了委员会、办公室、仲裁员、仲裁代理人之间的角色混同，以全国最为严苛的制度规范根除了可能滋生不良风气的土壤。此外，北仲不断通过技术手段在仲裁案件参与各方之间推行有效的互相评价制度，实现仲裁参与各方的监督和制约。同时，针对仲裁员的工作成果——仲裁裁决，北仲不仅坚持基本的仲裁裁决核阅制度，更在中国仲裁机构中创新了包括仲裁员信息披露、利益冲突指引、专业知识管理及汇编等制度，并综合运用仲裁员报酬、仲裁员行为的评价与调查等制度，有效地保证了仲裁员队伍的中立性、专业性以及职业操守和能力。综上，可见，实现仲裁工作两个队伍的监督和制约需要的是比行政处罚更加细致和符合专业规律的市场化机制。“无形之手”对仲裁工作的监督和管理在各个维度上都能够发挥“润物细无声”的作用，并非用处罚来禁止，而是用激励去引导。至少以北仲为例，这是被证明可以确保仲裁工作公信力的监督和管理方式。更何况，对于仲裁工作两个队伍个别极端行为导致的偏颇和错误，无论从民事法律体系还是其他部门法体系，最终都能予以纠偏，并非缺乏纠偏机制。《2024草案》第二十三条新增“有形之手”的监督和管理或许初衷是与市场形成合力，但司法行政机构并不直接参与一线仲裁工作，对具体情形违法与否的判断属于“听不见枪炮声的将军”作出的判断，一旦误判可能就对仲裁工作的长远发展形成阻碍。这是令人担忧，且在其他市场经济部门被证明可能发生的情况。尤其是，如果将此种判断和处罚的权力下放省、自治区、直辖市的司法行政部门，是否有利于仲裁工作的统一和统筹发展值得追问。事实上，《2024草案》第十八条、第十九条新增规定，就很好地吸收了仲裁工作过去三十年发展中“无形之手”推动形成的监督和制约机制，以法律的方式对这些市场机制进行了规定，这足以促进仲裁工作发展的优胜劣汰，也会进一步加强“无形之手”进行监督管理的正向反馈。在这样的前提下，《2024草案》新设第二十三条让“有形之手”从幕后走到台前，这种行政权力扩张让人难以理解。笔者认为，仲裁机构组织设立和体制机制管理层面的“源头治理”应当是司法行政部门发挥作用的舞台和战场。在这个舞台上和战场内，中国仲裁工作，尤其是机构仲裁的经验如何更好地辐射全世界，应当是“有形之手”谋篇布局所更应当关注的领域。
三、坚持党的领导决定了政府和市场可以对仲裁工作的监督管理形成合力
事实上，在中国仲裁工作中，党的领导都是落到实处的。无论是机构的管理、人员的管理还是业务的管理，仲裁工作各类相关主体都高度重视党建和党风的建设，并在党的领导下自我革命、推陈出新、不断响应人民和时代的需要，提升自身参与仲裁工作的水平。因此，无论是采取“无形之手”还是采取“有形之手”，就监督管理而言，更重要的是在仲裁工作的各个方面落实和贯彻党的工作传统和工作要求。例如，对重大事项坚持集体讨论、科学论证，重大的财务、人事和业务事项上报党委决策等。在这一方面，党的规章制度显然比《2024草案》第二十三条为“有形之手”的扩权更加有效。笔者相信，只要充分发挥党在“把方向、管大局、保落实”方面的领导作用，不断推进党组织在仲裁工作各个层级的规范化建设，提高参与仲裁工作党员的整体理论学习水平，《2024草案》增设第二十三条就是画蛇添足。
四、科学立法应当促进事业的高质量发展
诚然，北仲的发展不能代表全国仲裁机构的发展，甚至不能代表全国仲裁工作的平均水平。但是，北仲所取得的成就是在现行《仲裁法》框架内“无形之手”和“有形之手”合力推动的结果，是中国仲裁工作高质量发展的范本。科学的立法应当倡导过去三十年仲裁工作的成功经验，而不应当成为仲裁工作未来高质量发展的阻碍。尤其是，我国现行《仲裁法》本就在联合国贸法会所推荐的《仲裁示范法》基础上作出了符合国情的调整，而仲裁工作本身不仅是我国涉外法治的重要环节，也是经济全球化最有力的制度供给。在这样的情况下，将原本属于行政法规或部门规章的内容（第二款）再列入《仲裁法》，必然将为中国仲裁工作的国际化发展增加更多的不确定性。《2024草案》第二十三条如果落地，如何平衡和协调各地在仲裁国际化实践中开展的“走出去、引进来”政策，如何让中国仲裁工作匹配新时代中国引领的全球化趋势，这些问题都是需要纳入科学立法考量范畴的。笔者完全支持，对于仲裁工作不均衡发展带来的所谓“乱象”，应当给予关注和规制。但是，笔者认为，完全可以期待司法和市场力量的持续纠偏。事实上，2018年两办印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》对此已有论述，即“努力形成党委领导、政府组建、机构独立、行业自律、司法监督、社会监督的仲裁工作新格局”。“有形之手”以具体行政行为的方式进行监督管理从来未被期待或提倡。对于促进仲裁工作监督管理中司法和市场的力量，《2024草案》第二章关于仲裁机构、仲裁协会的一系列新增规定值得期待。
五、小结
综上所述，笔者认为，《仲裁法》的修订事关中国仲裁工作在未来的高质量发展，事关促进或阻碍国家的涉外法治建设，立法机关应当慎重考虑、科学立法。在现行《仲裁法》框架下政府和市场本就可以各司其职，实现对仲裁工作监督管理的前提下，《2024草案》增设第二十三条的科学性值得探讨，尤其是针对该条第二款的必要性和其负面影响应当引起重视。因此，《2024草案》可以慎重考虑并取消第二十三条的规定。即便基于明确司法行政部门在参与仲裁工作监督管理方面的职责和定位需求，可以保留第二十三条第一款规定，取消第二款规定。
