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来源:财经 发布日期:2023-07-17 15:56:01 作者:周继东 浏览量:4236

2000年前后,仲裁界曾经有一场关于仲裁机构性质的讨论,核心问题是:仲裁委员会是不是民间组织?

中国1994年颁布,1995年施行的《仲裁法》对这个问题并没有给出明确答案。该法第十四条规定:“仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系。”《仲裁法》的制定和这一条规定都是有深刻背景的。

1995年之前,中国除了贸促会下属的国际贸易仲裁委员会,国内经济纠纷仲裁机构有两类:一类是根据1981年颁布的《经济合同法》,设在各级工商行政管理机关的经济合同仲裁委员会,另一类是根据1987年颁布的《技术合同法》,设在各级科委下面的技术合同仲裁委员会。这两类仲裁机构带有明显行政色彩,具体表现在,仲裁机构按行政层级设立,实行地域和级别管辖,仲裁员主要由行政机关工作人员担任,仲裁规则具有明显计划经济色彩,对仲裁裁决不服可以向法院起诉等。

1993年党的十四届三中全会召开,全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确立了中国经济体制改革的总目标,并要求建立与社会主义市场经济体制相适应的社会主义法律体系。在这样的背景下,改革多有诟病的行政仲裁制度,建立与国际商事仲裁相接轨的国内仲裁体制势在必行。《仲裁法》诞生了。

新仲裁制度的30年实践

与旧仲裁制度相比,《仲裁法》确立的新仲裁制度有几个重大变化:一是确立仲裁机构独立原则。仲裁机构独立设置,不隶属于任何行政机关,也不受行政机关干涉;二是确立仲裁自愿原则。仲裁机构不按行政层级设立,也无级别和地域管辖,当事人通过订立仲裁协议选择仲裁和仲裁机构;三是实行或裁或诉原则。当事人申请仲裁的,法院不再受理就同一事项提起的诉讼请求;四是实行不公开审理、一裁终局原则;五是当事人申请仲裁的,可以自行选择仲裁员或委托仲裁机构指定仲裁员组成仲裁庭,裁决由仲裁庭独立做出;六是当事人不自动履行生效裁决时,另一方可以申请法院执行;七是仲裁委员会组成人员中,经济贸易和法律专家不得少于三分之二。这些规定当时已最大限度接近国际商事仲裁制度。

《仲裁法》规定,新的仲裁机构由城市人民政府组织有关部门和商会统一组建,在省级司法行政机关登记。为了保证《仲裁法》的规定真正得到落实,防止可能出现的部门利益影响,经全国人大常委会与国务院有关负责人商定,决定由城市人民政府的政府法制机构牵头负责,国务院层面由国务院法制办负责具体指导和协调。

北京仲裁委员会的组建,严格按照《仲裁法》和国务院文件执行,并有所创新。

北京仲裁委员会组成人员,经市政府法制办会同当时的市工商局、科委、司法局和贸促会北京分会等方面协商提出,仲裁委员会主任由中国政法大学教授江平担任,组成人员中来自大学、研究机构和法律实务界的经济贸易、法律专家不少于三分之二。仲裁委办公室由市编办参照事业单位管理,暂定事业编制40人,下设四个处室,实际机构设置和人员数量按照“精干高效”原则确定。办公室主任为副局级,由市委组织部任命。

为了保障北京仲裁委员会(下称“北仲”)的顺利运作,市政府同时明确,北仲由市政府法制办负责联系。为了保证北仲的独立性,市政府法制办只做好联系服务工作,并从一开始就明确了“三不”原则,即:不插手北仲具体事务,不拿走北仲一分钱,不向北仲安插一个干部。20多年来,几任市政府法制办领导始终坚持这几条原则。

北仲成立后,认真落实《仲裁法》各项规定,率先提出走民间化、国际化的发展方向,并开创性地采取了一系列措施,避免重蹈行政仲裁的覆辙。

一是始终坚持北仲主任由国内顶尖民法专家担任,逐步减少组成人员中行政机关背景委员;二是办公室工作人员实行全员合同制,秘书长工资关系从行政机关转到北仲;三是过渡期后,不再财政拨款,实行自收自支和企业化管理,办公室人员工资福利实行市场调节;四是制定并不断修改仲裁规则,使之最大限度接轨国际商事仲裁制度,等等。

北仲的一系列改革,引起全国仲裁机构的广泛关注,也引发一些人的争论和讨论。

当时全国有200多个仲裁机构,大多依靠财政拨款支撑,没有条件,也不愿意走自收自支之路。在这样的背景下,中国仲裁机构朝什么方向走,要不要坚持市场化、民间化和国际化成为争论的焦点。北仲是国内第一批按照《仲裁法》组建的仲裁机构,也是全国第一家坚持走民间化道路、按照国际商事仲裁模式进行摸索实践的仲裁机构。北仲的一些机构建设做法,如今已经在仲裁机构改革浪潮中得到越来越多的认可和推行。

坚持仲裁机构民间化,首先是去行政化。去行政化就要解决好人、财、事的问题。

人的问题。一是仲裁委组成要以经贸、法律专家为主体。就北仲的经验来看,仲裁委员会主任由国内知名法律专家学者担任(江平担任第一至五届主任,梁慧星担任第六、七届主任),并且做到实至名归,有职有权。二是秘书机构不搞行政化,实行全员有期限的合同制,中层岗位实行聘任制,有上有下,最大限度避免了各种人事关系的干扰。

财的问题。北仲的做法,一是委员会财产实行自收自支,社会审计,不搞所谓“收支两条线”;二是秘书人员工资待遇由委员会按照市场化原则自行确定;三是收入主要部分向仲裁员倾斜,并最终做到仲裁员报酬与委员会服务收费分开计收和管理。委员会财务改革的目标,仲裁员报酬保持一定水准,并逐步向国际商事仲裁靠拢。

事的问题。一是法律规定的属于仲裁委员会事务,由委员会自主决定,有关部门依法监督,无需审批;二是坚持仲裁庭依法独立裁决,只接受法院依法监督,不受行政机关和其他组织、个人的干涉;仲裁委员会不插手具体案件办理,坚持尊重仲裁庭独立裁决。这方面,北仲确实做得很好。我在担任北京市政府法制办副主任、主任,并兼任北京仲裁委员常务副主任、副主任的20多年期间,没有给仲裁庭和仲裁员写过一张条子,没有审批或过问过一件具体案件。北仲至今没有发生过一起贪污受贿、枉法裁判的案例。

仲裁机构是否该坚持民间化发展?

是否坚持民间化发展道路的争议,实际是如何认识国内仲裁发展方向问题,本质关系到仲裁以及仲裁机构的性质问题。在国外没有这个问题,在国内,这个问题有点复杂。

按照中国法律和行政法规有关规定,社团组织由民政部门登记管理;企业由市场监管部门登记管理;事业单位由编制部门登记管理,事业组织中的科研、卫生医疗、学校以及律师公证等,分别由各级政府的科委、卫生、教育、司法行政部门实施行业管理。根据《仲裁法》的规定,仲裁委员会组成人员由市政府聘任,在司法行政部门登记,仲裁委办公室则按照现有组织体系参照事业单位来管理。所以,仲裁委员会的性质一直没有一个明确的法律定位。

为弄清仲裁机构到底是什么组织,我们不妨先从“不是什么”进行分析。

首先,仲裁机构不是企业。仲裁机构与企业有相似之处,都是要经过市场选择,实行有偿服务,没有“铁饭碗”。但仲裁机构不是以营利为目的的组织,不是围绕“赚钱”来开展活动,仲裁收费基本要求是收与支大体平衡,除仲裁员报酬和工作人员工资福利,其收入结余不得在投资者间分配,这是与企业最根本的区别。

其次,仲裁机构不是社团组织。仲裁机构与社团也有相似之处,都是非营利法人,有特定的业务领域,不能从事与其性质不符的其他活动,社团组织也可以从事有限的有偿服务活动,其做出的决议只对社团成员有约束力。但仲裁机构可以根据当事人的约定,对其发生的财产权益纠纷依法进行审理,做出维持、变更或撤销当事人实体性权利义务的裁决,并有司法执行效力,这是任何社团都不具有的。

第三,仲裁机构不是事业单位。按照现行事业单位分类改革方案,事业组织按其功能分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三大类。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构,如原证监会、银保监会;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业,如一些研发、培训类机构;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性,如公立教育、公立医疗机构等。

第四,仲裁委是不是公益性组织呢?答案是否定的。仲裁机构与公益组织有相似之处,不是私益组织,不追逐利润,向当事人提供无差别服务,但任何公益组织都无权对本组织成员之外的人做出确认、变更民事权利义务关系的决定,并获得法律效力。

仲裁和仲裁机构有哪些区别于其他组织的特征呢?我认为,主要有以下几条:

第一,仲裁是基于当事人意思自治原则为基础的纠纷解决机制。仲裁机构受理仲裁案件的前提是纠纷当事人之间达成的有效仲裁协议,当事人选择仲裁解决纠纷即意味着接受裁决结果,并放弃诉讼权利。

第二,仲裁机构对民事纠纷以及纠纷当事人没有强制管辖权,当事人选择仲裁以及仲裁机构以信任为基本前提。仲裁依靠专业、高效、不公开等优势和仲裁机构提供的良好服务体验获得当事人信任。

第三,根据《仲裁法》,仲裁委员会组成人员由设区市的城市人民政府从法律、商贸专业人员中聘任。仲裁委员会聘任仲裁员,当事人又从仲裁机构聘任的仲裁员中选定仲裁员组成仲裁庭裁决纠纷。

第四,仲裁员的劳动和仲裁机构的服务是有偿的,仲裁员报酬和仲裁机构服务费用,由仲裁案件当事人按照仲裁机构明示的标准支付。

第五,仲裁机构不设专职仲裁员,仲裁机构与仲裁员的关系是松散的聘任,而非雇佣和隶属。仲裁员可以有自己的职业,也可以无职业。一个人只要符合法定条件,可以在多个仲裁机构同时担任仲裁员。

从上述特征可以看出,仲裁委员会不是官方机构,也不同于企业、社团组织和其他从事公益服务的事业单位,而是具有民间性质、以提供特定法律服务为宗旨,而又为国家法律所认可的一种特殊社会组织。仲裁机构由委员会、仲裁员、秘书机构三部分组成,在中国现有组织体系中,还没有对应物。在中国,现有仲裁机构都是依照《仲裁法》组建的,因此可以称作是特殊的法定机构。

实际上,在改革开放的进程中,社会组织形态已经出现了新的变化,一类是民办非企业组织。根据国务院1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,民办非企业单位(组织),是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。如各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、体育场馆、职业培训中心、福利院、人才交流中心等。根据国务院条例的规定,民办非企业组织由各级政府所属民政部门负责登记管理。北仲举办的商事纠纷调解中心即属于这类组织。

另一类是基金会。根据国务院2004年颁布的《基金会登记管理条例》,基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。基金会由各级政府的民政部门登记管理,但不是按照社团组织登记管理,是一类特定的非营利法人组织。

2020年颁布的《民法典》,将法人划分为营利法人、非营利法人、特别法人三类。其中第八十七条规定:“为公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人,为非营利法人”。并规定,“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”。

根据《民法典》规定,仲裁机构应该被认定为非营利法人。至于属于第八十七条二款规定的哪一类非营利法人,至今没有明确的权威解释。《民法典》第八十七条例举了四类非营利法人,基于本文前面的分析,仲裁机构显然不属于前三类,是否属于第四类,即“社会服务机构”?我认为,可以这样理解。一是第八十七条一款对非营利法人做了定性规定,其中对非营利法人的设立目的规定为“为公益目的或者其他非营利目的”,显然社会服务机构的设立不全然是为了公益目的。二是民法典第九十二条对为公益目的设立的社会服务机构做了专门规定,即“具备法人条件,为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等,经依法登记成立,取得捐助法人资格”。据此,我们可以认为,“为公益目的以捐助财产设立的社会服务机构”只是其中的一类,也就是说还有其他具有非营利法人特征、为非营利目的设立的社会服务机构存在。

再补充一点,仲裁机构与具有公益目的的捐助法人有明显区别:一是财产来源不同。捐助法人资产来源于社会捐助,仲裁机构资产来自其提供的仲裁服务的收费;二是财产用途不同。仲裁机构的财产主要用于保障机构自身正常运转,捐助资金主要用于实现其设立的公益目的;三是生存条件不同。仲裁机构的仲裁业务具有市场化特征,当事人的选择是机构生存的条件,仲裁机构没有收入或其收入不能维持其生存时,将面临解散或撤销,而捐助机构没有这种生存危机;四是设立目的不同。捐助法人为某种公益目的而设立,仲裁机构的设立是为社会提供一种可选择的、以仲裁方式解决经济纠纷的服务,这种服务具有一定公共服务属性,但显然不是公益性质。

综上,我以为,《民法典》第八十七条对非营利法人的例举,其中“社会服务机构”应该包括仲裁机构以及其他具有非营利法人性质的组织。

本信息转载自财经

信息来源:https://news.caijingmobile.com/article/detail/497073?source_id=40&share_from=weixin


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